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李林:论”党内法规”的概念

法治现代化研究2019-05-15 20:18:16

作者:李 林,中国社会科学院学部委员,中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师。

来源:《法治现代化研究》2017年第6期。

赐稿邮箱:fzxdhyj2016@163.com

推送时省略全部注释,引用请以发表版为准。

刊物简介

《法治现代化研究》是经国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行的学术期刊,国内统一出版刊物号CN32-1869/D,是国内专注法治现代化研究的学术期刊,由著名法学家公丕祥教授任主编。期刊前身为《法制现代化研究》集刊,现由南京师范大学和江苏省法学会主办,双月刊,逢双月15日出版。



内容提要:  党内法规的“政理”蕴含着理想和目标、性质和宗旨、建设和发展、治国理政以及从严治党等维度。深入研究党内法规的“法理”必须思考和回答有关“法”的概念,“党内法规”概念的特定性,“法”“法治”“法治体系”与“党内法规”概念的有机统一,以及是否区分广义与狭义的“法”等问题。党内法规与国家法律在制定主体、体现的意志主张、调整规范的对象、立法技术、适用范围和责任后果等方面有所不同,因而存在一系列需要深入研究的问题。应借鉴法学的立法技术、思路和方法,结合全面从严治党、依规治党、制度治党的成功经验和实践需要,对党的规矩、党的纪律、党内法规等概念进行全面梳理,用党内法规形式对若干核心名词概念统一表述、统一界定、统一定位、统一分类、统一使用。建议将“党的规矩”规定为广义规范概念,在党内包括党章和其他党内法规、党的纪律、党的政策、党的优良传统和惯例等,在党外包括国家法律法规、国家政策、社会主义道德等;将“党的纪律”和“党内法规”规定为从属于党的规矩的下位概念,一般不对党的纪律和党内法规做广义解释和使用;将党的纪律和党内法规规定为并列存在的两个既不完全相同又有相互交集的交叉概念。

关键词 :党内法规  政理  法理  国家法律  党的纪律  党的规矩



“党内法规”作为全面从严治党理论体系和中国特色社会主义法治体系中一个新生的核心概念,已经得到执政党文件的正式确认和普遍使用,也得到党建理论界、政治学界和法学界的广泛关注和基本认同;同时,“党内法规”作为我国政治生活中的一个热词,作为一个学术研究不可回避的重要名词术语和概念事实,在从严治党、制度建党、依规治党和依法治国、依法治权、建设中国特色社会主义法治体系等方面,愈来愈显示出它的既存性、重要性和影响力。从法学学科角度,基于科学严谨的法学思维和规范法学的研究方法,我们认为:中国共产党党内法规(党的法规),是由党的特定主体依照程序制定,体现党的意志和要求,调整党内政治、组织、权利与义务、权力与责任等重要关系,规范党组织的工作、活动和党员行为,具有明确性、规范性和强制性的行为规矩的总称。但科学的概念界定只是学术研究的开始。在此基础上,我们还有必要进一步对党内法规的“政理”和“法理”进行全面阐释,对党内法规与国家法律的差别进行深刻辨析,进而对党内法规、党的纪律、党的规矩三个概念的关系进行准确揭示,以进一步推进中国特色社会主义法治体系的理论与实践。


一、党内法规的“政理”和“法理”

“党内法规”在社会科学的学科分类上,主要属于政治学,尤其是政党政治学研究的范畴,但这个概念又使用了“法规”这一名词并且纳入了“中国特色社会主义法治体系”范畴,因而又成为法学,尤其是法理学必须关注的问题。由于“党内法规”具有政治与法治、党内法规与国家法律、全面从严治党与全面依法治国等不同层面的双重属性,因此,我们只有从政治学与法学两个方面,并从“政理”与“法理”相结合的两个角度,才能深入阐释“党内法规”的中国特色社会主义民主政治和法治体系的理论内涵和实践特征。

(一)党内法规的“政理”

我国古人对“政理”一词有多种解释。其一,指为政之道。例《鬼谷子·本经阴符》载:“原人事之政理,不出户而知天下。”唐人韩愈《应所在典帖良人男女等状》曰:“鞭笞役使,至死乃休。既乖律文,实亏政理。”南宋陈亮《书后》曰:“公之文根乎仁义而达之政理,盖所以翼‘六经’而载之万世者也。”明人黄绾撰《明道编》卷4载:“故当时政理清明,风俗淳厚。”其二,指有卓越的政绩。如《后汉书·张衡传》载:“衡下车,治威严,整法度,阴知奸党名姓,一时收禽,上下肃然,称为政理。”其三,指政治。如《管子·重令》载:“兵虽强,不轻侮诸侯,动众用兵必为天下政理。”这些解释都具有启发意义。

把“政理”一词用于解读和研究当代中国共产党的党内法规问题,主要是指应当运用中国特色社会主义政治学的基本立场、观点和方法,阐释处在国家体制、政党制度、法治体系和社会结构中的中国共产党党内法规的基本原理,解释执政党与国家、执政党与人民、执政党与参政党、党内法规与国家法律、依规治党与依法治国等重要关系,解读党内法规的价值、性质、特征、体系、结构、功能、规范、程序、运行等基本内容;从中国特色社会主义政治理论与政治实践相结合的角度,对“什么是党内法规”“为什么要建设党内法规”和“怎样完善和实施党内法规”等问题,做出政治原理、政治哲学、政党学理和规范道理等方面的解释。这种研究和解释必须立足中国国情,体现中国特色,符合中国政党政治实际,决不能照搬照抄西方政治学概念、政党政治学说和政治模式理论。

党内法规的“政理”,是在中国共产党长期斗争、不断发展的实践中产生和形成的。它与中国共产党的产生、发展和壮大的历史进程密不可分,与中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的伟大实践密不可分,与坚持党的领导地位、巩固党的执政基础、发挥党的领导作用密不可分,与中国特色民主政治体制的不断改革和日益完善密不可分,与全面从严治党和全面依法治国的不断推进密不可分。总之,党内法规的“政理”是中国共产党人把马克思主义普遍原理同中国共产党建设实践相结合的产物,是中国共产党对政治学做出的原创性理论。

理解党内法规的“实践政理”,有两条基本线索。一条线索是概念名词的线索,即以“党内法规”这个名词,或者“党规党法”等概念名词为主线,梳理中国共产党“党内法规”概念的提出和发展变化过程。另一条线索是以今天我们界定的“党内法规”的主要内容,如党章、党的纪律、党的规则、党的规矩等内涵为主线,回顾、检索党内法规的实践发展轨迹。这两条线索有机统一、不可分割、相辅相成,是理论与实践相结合的有机整体。

从概念名词的线索来看,“党内法规”是1938年由毛泽东同志首次在党内提出的。毛泽东同志在党的六届六中全会上指出,鉴于张国焘严重破坏党内纪律的行为,为使党内关系走上正轨,除了重申个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央四项最重要的纪律外,“还须制定一种较为详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”。同样是在这次会议上,刘少奇同志就起草关于中央委员会工作规则与纪律、各级党部工作与纪律、各级党委暂行组织机构3个决定作了《党规党法的报告》。这是党的领导人第一次使用“党内法规”(党规党法)的名称。1945年5月,刘少奇同志在中共七大上作关于修改党章的报告时指出:“党章、党的法规,不仅是要规定党的基本原则,而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法,规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”1955年3月,毛泽东同志在党的全国代表会议上指出了我们对待党的法规应当秉持的态度,他说:“对其他的问题,符合党的原则的,比如……正确的党内法规,这样一些言论、行动,当然要积极支持,打成一片。”1962年2月,邓小平同志在扩大的中央工作会议上指出:“我们还有一个传统,就是有一套健全的党的生活制度……这些都是毛泽东同志一贯提倡的,是我们的党规党法”。

改革开放以后,“党内法规”概念继续得到重申和强调。1978年12月召开的中央工作会议上,邓小平同志不仅再次使用了“党规党法”的概念,而且对党规党法与国法的关系做了言简意赅的阐释,明确提出“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”1990年7月,中共中央首次以党内法规的形式——《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》——专门定义了“党内法规”的概念,明确规定“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称”,并对党内法规的名称、适用范围、制定主体、制定程序等作了规定。1992年10月,党的十四大修改通过新党章,第一次以党内根本大法的形式正式确认了“党内法规”这一概念,明确规定各级纪委负有维护党章和其他党内法规的重要职责。2001年7月,江泽民同志在《庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中指出:“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事,严格遵守党的纪律”。2006年1月,胡锦涛同志在十六届中央纪委六次全会上提出:“要适应新形势新任务的要求,加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”,这是党的领导人首次提出党内法规制度体系建设目标任务,具有重大战略指导意义。

党的十八大以来,“党内法规”概念进一步成为我国政治生活中的一个热词。2013年5月27日发布的《中国共产党党内法规制定条例》,对1990年《党内法规制定程序暂行条例》规定的“党内法规”概念进行了修改并做出新的界定。其中最明显的变化,是关于党内法规制定主体的规定。2014年10月,党的十八届四中全会第一次在中央全会文件中提出“形成完善的党内法规体系”的战略任务。同月,习近平总书记在《加快建设社会主义法治国家》的重要讲话中,进一步明确提出“要完善党内法规制定体制机制,注重党内法规同国家法律的衔接和协调,构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系,提高党内法规执行力。”2016年12月,习近平总书记就加强党内法规制度建设作出重要指示:“党的十八大以来,党中央高度重视党内法规制度建设,推动这项工作取得重要进展和成效。加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安,必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。要按照十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会部署,认真贯彻落实《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》,以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板,力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系,为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。”

从实践发展的线索来看,中国共产党成立伊始就高度重视党内法规制度建设。1921年8月5日,党的第一次全国代表大会通过了《中国共产党第一个纲领》。这是党的历史上第一个具有党章性质的党内法规。此后在中国共产党不断发展壮大的90多年、尤其是改革开放以来近40年的历程中,党内法规建设经历了曲折辉煌的不同发展阶段,呈现出以下主要特点:以党章及其与时俱进地修改完善为党内法规建设的核心和基础,以党的制度、党的纪律、党的规矩、党的作风、党的道德、民主集中制原则等为构建党内法规体系的基本框架,以政治纪律、政治纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等为完善党内法规体系的主要内容,以从严治党、依规治党、制度治党、把权力关进制度的笼子为创制和发展党内法规体系的基本取向,以依规治党与依法治国相结合、纪严于法、纪在法前、纪法衔接为处理党纪国法关系的基本原则,以民主化、科学化、规范化、法治化和系统化为全面推进党内法规体系建设的基本要求。

中国特色党内法规建设的基本轨迹,是中国共产党高度重视党内法规制度建设,在马克思主义党建学说指引下,紧密联系中国国情和党建实际,把党内法规的实践发展与理论创新相结合起来,在党内法规建设的实践中形成党内法规概念、发展党内法规理论和创新党内法规体系,以党内法规建设实践推进理论,以党内法规理论引导和发展实践,逐渐形成了中国特色的党内法规道路、党内法规理论、党内法规制度。理解党内法规的“政理”,应着重把握以下几个向度:

其一,理想和目标。习近平总书记指出,要牢记我们党从成立起就把为共产主义、社会主义而奋斗确定为自己的纲领,坚定共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想,不断把为崇高理想奋斗的伟大实践推向前进。党的最高理想和最终目标是实现共产主义,在新世纪新阶段,我们党的战略目标是,到建党一百年时,建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会;到建国一百年时,人均国内生产总值达到中等发达国家水平,基本实现现代化。如何把理想变成现实,把目标变成动力,把过程变成行动,一个十分重要的着力点,就是要保持党的先进性和纯洁性,着力提高执政能力和领导水平,着力增强抵御风险和拒腐防变能力,不断加强和完善党的领导。办好中国的事情,关键在党。坚持和完善党的领导,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所在、幸福所在。党内法规建设无疑是通向远大理想的制度桥梁,是实现奋斗目标的规范保障,是坚持和完善党的领导的必由之路。

其二,性质和宗旨。中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队;党把人民放在心中最高位置,坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益。我们党坚持一切为了人民、一切依靠人民,充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性,不断把为人民造福事业推向前进;我们党坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋,把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准。一方面,我们党用党章等党内法规把党的性质、宗旨、目标、任务以及指导思想、基本原则、基本路线方针政策等为人民服务的承诺确认下来、表达出来,作为党带领人民实现奋斗目标的旗帜和指引;另一方面,通过严格执纪、依规治党、从严治党、全面实施党内法规等途径和方式,把我们党对人民的承诺变为行动,把对世界的宣示变为现实,用党的制度和法规切实保障人民根本利益、整体利益和长远利益的充分实现。

其三,建设和发展。中国共产党是我国各项事业的领导核心,是共和国的执政党:“党的执政地位不是与生俱来的,也不是一劳永逸的。”我们党成为执政党,是靠长期的艰苦奋斗、几千万烈士流血牺牲打出来的,是党在推动中国历史前进的过程中经过不懈奋斗逐步奠定的,是历史和人民的选择。习近平总书记在纪念中国共产党成立95周年的重要讲话中指出,历史告诉我们,历史和人民选择中国共产党领导中华民族伟大复兴的事业是正确的,必须长期坚持、永不动摇。2015年9月9日中纪委王岐山书记在京会见出席“2015中国共产党与世界对话会”的外方代表时指出:“执政党的使命决定了必须从严治党,执政党对人民的承诺就是它的使命。要兑现承诺,执政党必须对自身严格要求。中国共产党的合法性源自于历史,是人心向背决定的,是人民的选择。办好中国的事情,就要看人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应。”中国共产党领导和执政的合法性,不仅来自于历史选择的合法性,而且来自于党全心全意为人民的政绩合法性;不仅来自于为人民谋幸福、求发展、共享改革成果的实质合法性,而且来自于国家宪法法律和党内法规的法治合法性。我们党要保住并且发展这种行之有效的中国特色合法性模式和党的领导地位,就要在不断巩固其历史合法性的同时,创造一切条件开辟未来合法性;在提供造福人民的实质合法性的同时,完善和发展制度化、法规化、程序化的形式合法性;在用人民民主维护和强化国家权力的合法性时,用党内民主巩固和发展党的领导核心、领导权威和领导体制的合法性。用法治的力量和国家法律、党内法规等方式维护和保证我们党长期执政、长久领导,最终实现党的奋斗目标。

其四,治国理政。我们党作为执政党,它不仅要独善其身地“修身治党”,还要兼济天下地领导人民治国理政。法治是党治国理政的基本方式,依法治国是党治国理政的基本方略,而党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,因此党治国理政不仅要依靠国家宪法法律法规,推进依宪治国和依法执政,而且要依靠党章和其他党内法规,推进依规治党和制度治党。在我们党集中统一领导的政党模式下,党领导和实施治国理政,既要治党治国治军三位一体共同治理,也要党纪国法军规三位一体共同建设;既要把依法治国与依规治党紧密结合起来,也要把国家法律体系和党内法规体系有机统一起来,还要把国家治理现代化和党的治理现代化高度融合起来。这样,才能从根本上全面推进国家治理体系和治理能力现代化,推进党治理体系和治理能力现代化,保证和实现党和国家的良法善治。

其五,从严治党。治国必先治党,治党务必从严。如果管党不力、治党不严,人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决,那我们党迟早会失去执政资格,不可避免被历史淘汰。管党治党,必须严字当头,把严的要求贯彻全过程,做到真管真严、敢管敢严、长管长严。如何管党、怎样治党,一个十分重要的抓手就是加强党内法规体系建设,全面推进依规治党、制度治党,用党内法规、党的纪律和党的规矩管权治吏,把权力关进法规制度的笼子里,构筑起不敢腐的高压惩治体系、不能腐法规制度体系、不想腐的思想道德体系,保证党和国家长治久安。

(二)党内法规的“法理”

在我国,“法理”一词早已有之。《东观汉记·张禹传》载:“明帝以其明达法理,有张释之风,超迁非次,拜廷尉。”《隋书·裴蕴传》载:“蕴亦机辩,所论法理,言若悬河,或重或轻,皆由其口,剖析明敏,时人不能致诘。”王安石《未复旧官光禄寺丞赵瑾改大理寺丞制》曰:“尔造行不谨,陷於法理,比更赦宥,复序故宫。”李大钊《国情》曰:“以新约法为物,无吾侪管窥法理之馀地。”在近现代法学的意义上,法理即法的原理、法的理据,是指形成一个国家全部法律、某一部门法律或法治体系的基本精神、基本原则和学理依据。

党内法规具有法的某些特征和属性,是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,故而它不仅有“政理”,而且还有“法理”;研究党内法规的理论问题,不仅要研究其蕴含的“政理”,而且要研究其内存的“法理”。党内法规的“法理”,主要是根据中国特色社会主义法治理论,运用马克思主义法理学的基本立场、观点、范畴和方法,运用法治思维和法治方式,对党内法规价值、性质、特征、体系、结构、功能、规范、程序、运行等做出法学理论阐释,对党内法规涉及的党法关系、党政关系,党内法规概念的内涵与外延,党内法规与国家法律、依规治党与依法治国的区别与联系,执政党依宪执政、依法执政,纪严于法、纪在法前等概念或问题,做出法理解释。党内法规作为执政党的行为规则,具有制定主体的特定性,适用范围的普遍性,基本功能的规范性等基本特征,是国家治理体系和中国特色社会主义法治体系不可或缺的重要组成部分。从法理学角度来看,深入研究党内法规的概念,应当思考和回答党内法规的以下几个法理问题。

1.关于“法”(或“法律”)的概念。党内法规不仅具有法的某些一般性特征,如规范性、普遍性、强制性等,而且被纳入中国特色社会主义法治体系,具有“法治”的某些属性。党内法规与“法”和“法治”的某些交叉或者共性特征,必然关涉传统法理学的某些根深蒂固的重大问题。事实上,如果法学界还是坚持长期以来我国教科书采用的“法是国家意志的体现”的观点和逻辑,坚持认为法具有国家意志性、国家强制性、阶级性、社会性、规范性等特征,那么,把其他那些“非国家意志”“非国家强制”的规范性文件戴上“法”的桂冠(如软法、党规党法、党内法规、习惯法、判例法、民间法等等,尽管这些行为规范在调整社会关系方面的作用都非常重要,甚至是不可或缺),就需要对传统“法”的概念,乃至马工程《法理学》教科书关于“法”的定义做出全面修订完善,否则在“法理”上就不能自圆其说。

2.关于“党内法规”概念的特定性。“党内法规”相对于国家“法”无疑具有某些特殊性或特定性,但其相对于其他政党主体是否具有特定性,具有何种特定性?也就是说,“党内法规”这个名词是否为中国共产党的专属概念,是否只有中国共产党才能使用,我国的其他民主党派制定的民主党派的党内规范性文件是否能称为“党内法规”?外国(无论是社会主义国家,还是资本主义国家)的执政党或者反对党制定的规范性文件,是否能称为“党内法规”?如果“党内法规”是一个普遍的学理概念,国内外任何政党主体都可以使用,那么,目前我们把“党内法规”限定为是“党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的”,就需要重新审视,就需要提炼出一个普遍适用的学理概念;而如果“党内法规”是一个排他性的、只能由中国共产党制定规范性文件使用的特定概念,党内外国内外其他政党主体一律不能使用这个概念,那么,我们就需要用充分的理由来做出说明和解释。无论“党内法规”是一个特定概念还是一个普遍概念,研究“党内法规”问题,都需要从“政理”和“法理”上做出令人信服的科学解释,否则“党内法规”这个概念的科学性、自洽性将大打折扣。

3.我国“法”“法治”与“法治体系”这三个概念与“党内法规”概念的有机统一问题。在我国传统法理学中,“法”和“法治”都具有国家意志和国家强制力的属性,是由国家制定或者认可的行为规范(体系)及其运行方式。党的十八届四中全会提出的“中国特色社会主义法治体系”,包含了“党内法规体系”,尽管用“逗号”把党内法规体系与之前的四个体系隔开,但它毕竟被纳入了“法治体系”范畴。党的十八届四中全会对我国法治体系的事实确认和文件表述,具有中国特色的原创性和必要性,非但无可厚非,反而应当赞许。但是,中国法理学需要进一步研究回答的是,“法治”与“法治体系”的联系和区别,尤其是作为国家意志的“法治”变为“法治体系”后,为什么体现执政党意志的规范性文件可以被纳入国家法治体系范畴,从而使“法治体系”成为国家意志和执政党意志的“双意志”体系,成为国家强制力与执政党强制力的“双强制”规范治理结构体系。毫无疑问,国家的有效治理(良法善治),不仅需要国家法律体系和党内法规体系,此外还需要道德规范体系、政治惯例体系、行政行为体系、社会习惯体系、乡规民约体系、民间自治体系、其他软法体系等,否则就难以形成多元多层组合的国家治理体系,但是,“法治体系”概念为什么不包括党内法规体系以外的其他社会规范体系?按照法-法律-法律体系-法治体系的逻辑线索,既然“法治体系”应当而且可以包括“党内法规体系”,那么,中国特色社会主义法律体系是否应当而且可以做扩大解释,从而把“党内法规体系”涵盖进去?

4.是否区分广义和狭义“法”的概念。研究和回答上述问题,必然关涉法理学讨论了数百年的核心问题——法的定义问题。根据全面依法治国和全面从严治党的新情况新要求,根据党内法规体系已经纳入中国特色社会主义法治体系的既定事实,我们要考虑是否需要引入狭义的“法”和“法治”、广义的“法”和“法治”的概念。张友渔先生曾经说过:“就法律这个概念来说,我认为可以有两种理解,一种是广义的,即把原始社会、共产主义社会的每一成员都必须遵守的共同的行为规范叫做法律。毛主席就设想过一万年以后也有法庭。再一种是狭义的理解,即专门指阶级社会里的法律。后者是指阶级社会特有的现象。”当然,对于“法”和“法治”的概念的不同解读,必将进一步涉及法的产生与发展、法的阶级性、法的强制性、法的国家意志性、法的本质、法的功能等法理学基本范畴的核心问题。这是个“牵一发而动全身”的法理学问题,法学界应当认真对待之、深入研究之、谨慎回答之。


二、党内法规与国家法律的比较

特征是通过比较而体现出来的事物的不同之处。没有异中求同、同中求异的比较,就没有事物的特征可言。通过与国家法律法规相比较,可以看出党内法规具有以下特征。

(一)制定主体不同

我国法律法规的创制主体,是由宪法和立法法明确规定的国家机构(全国人大及其常委会,国务院等),通常称为“立法主体”。党内法规是由中国共产党的有权机构制定的,为便于与国家“立法主体”概念的区别,我们称之为“制定主体”。根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定,有权制定党内法规的主体包括“党的中央组织以及中央各部门和省区市党委”。根据党章的规定,“党的中央组织”包括:党的全国代表大会和它产生的中央委员会、中央纪律检查委员会;由中央委员会全体会议选举产生的中央政治局、中央政治局常务委员会;由中央委员会决定的中央军事委员会,以及由中央政治局常务委员会提名、中央委员会全体会议通过的中央书记处。根据中国共产党新闻网的介绍,“党中央部门机构”包括:中央纪律检查委员会机关,中央办公厅,中央组织部,中央宣传部,中央统战部,中央对外联络部,中央政法委员会机关,中央政策研究室,中央台湾工作办公室,中央财经领导小组办公室,中央外事工作领导小组办公室,中央机构编制委员会办公室,中央直属机关工作委员会,中央国家机关工作委员会。

在党内法规制定主体方面,还有一些问题需要研究分析。

第一,我们党的其他重要主体是否享有党内法规制定权?例如,中央全面深化改革领导小组审议通过的意见、方案、办法、报告、请示、规定、规则、规划、实施细则等,其中许多是规范性文件。这些文件是属于党的一般规范性文件,还是属于党内法规?从它们的权威性、规范性以及地位、作用等方面来看,无疑是当前最重要的“党内法规”,但从党内法规制定主体看,又值得商榷。换言之,根据制定党内法规的权力归属,除《中国共产党党内法规制定条例》的法定“制定主体”外,如果没有有权机构的特别授权或许可,中国共产党的其他机构部门制定和发布的规范性文件,不属于“党内法规”范畴。

第二,上述“制定主体”之间的权限如何进一步划分?根据主体和权限范围的不同,《中国共产党党内法规制定条例》将党内法规分为“中央党内法规”和其他党内法规;称为“党章、准则、条例”的党内法规由中央党内法规制定,称为“规则、规定、办法、细则”的党内法规由中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定。但是,这只从党内法规的名称和制定技术的形式要件上做了区分,而实际内容和权限如何区分,除了党章和其他党内基本法规外,制定权限的划分尚不明确。

第三,党内法规“制定主体”与国家(政府)的相关机构共同发布的规范性文件,如中共中央办公厅与国务院办公厅联合发布的规范性文件,中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅、国务院办公厅联合发布的规范性文件等,具有“党”和“国家”的双重规范特征属性,对这种共同发布的规范性文件,是称为“党内法规”,还是“党国法规”,或是其他名称,应当予以明确。[ 有学者在2012年对332件党内法规进行量化分析,发现“在这332件党内法规中,由中国共产党代表大会、中共中央、中共中央办公厅制定发布的148件,占46%,由中纪委、党中央各部门(如中组部、中宣部)制定发布的184件,占54%。在中共中央、中共中央办公厅制定发布的法规中,有少量是与国务院、国务院办公厅共同制定发布的,如中共中央、国务院《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》、中共中央、国务院《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等。另外,在中纪委、党中央各部门制定发布的法规中,也有少量是与国务院有关部门共同制定发布的,如中纪委、监察部《关于纪检监察机关接待处理集体上访的暂行办法》、中组部、劳动人事部《关于确定建国前干部参加革命工作时间的规定》等。这些由党政共同发布的规范性文件叫‘党内法规’似乎不合适,认定其‘党内法规’的性质应该说是不妥的。随着党内法规的法制化、规范化,这类形式的法规今后应该会越来越少,直至不再存在。”姜明安:《论中国共产党党内法规的性质与作用》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2012年第3期。]

(二)体现的意志主张不同

法律法规不仅是特定社会规律、经济基础和社会生活方式的要求,也是人民意志主张的集中体现。从根本上说,党内法规和国家法律法规都体现了人民的意志、党的主张和治国理政的要求,体现了建设社会主义现代化国家、实现两个一百年奋斗目标的整体战略。但具体来看,党内法规与国家法律法规体现的意志主张,大致有两种情形。一种是,党内法规与国家法律法规两者存在交叉或者重合。因为我国法律法规是党的主张和人民意志相统一并经国家立法程序上升为国家意志的体现,是党的路线方针政策的法律化条文化,故有些国家法律法规与党内法规必然是重合的、相同的。例如,我国现行宪法序言部分和中国共产党章程的总纲部分,许多思想内容和表述要求是相同或相似的。由于党领导立法是我国立法工作必须坚持的一项基本原则,因此党代表大会和中央委员会的许多重大决定,如党的十八大报告、十八届三中全会决定、四中全会决定、五中全会决定、六中全会决定等,往往成为国家法律法规立改废释授权的直接依据,有的甚至成为修改宪法依据(如设立国家监察委员会制度)。《中国共产党纪律处分条例》规定“党组织和党员违反党章和其他党内法规,违反国家法律、法规……都必须受到追究。”这一规定既体现了纪法分开、纪严于法、纪在法前的原则,又体现了纪法衔接、法纪统一的理念。另一种是,许多党内法规与国家法律法规两者互不交集,前者体现的是执政党的主张和意志,后者体现的是国家意志。党内法规管党治党,适用于党组织和党员内部,如党内监督条例、党内法规制定条例、党内政治生活若干准则、党内法规和规范性文件备案规定等,它们是执政党中央和地方领导机关对全党或者地方党组织的工作、活动或党员行为的规范性要求;国家法律法规是人民依法治国、管理国家和社会事务、管理经济和文化事业依据,适用于国家和社会范畴的一切社会主体,是人民意志的国家化、法律化表现形式。

在全面依法治国和全面从严治党的新形势下,需要深入研究以下问题。

一是党内法规的制定如何充分发扬民主(包括党内民主、人民民主和社会民主),把党内最大多数党员的意志汇集、统一起来,把人民的意愿和社会诉求吸纳进去,表达成党内法规的规范性制度形式,而不是由少数人甚至个别人说了算;国家法律法规的制定同样需要坚持党的领导,坚持民主立法,使广大人民群众真正成为民主立法主体,成为国家立法的参与者、制定者、受益者,使党的主张与人民意志及时地最大限度地有效统一起来,使法律法规切实有效真实全面地汇集民智、体现民意、维护民利。

二是如何使党内法规体现的主张意志与国家法律法规表达的民意合理地区分开来,即纪法分开,党内法规不能取代国法,国法也不能取代党内法规,党规管党事、国法管国事,两者相互分工,各司其职,各管其事。

三是避免党内法规与国家法律法规的冲突矛盾或者不一致。为此应当通过国家和党内有关审查机制,根据法治精神和法治原则,对两者可能发生矛盾或者不一致的情况进行审查监督。既要避免党内法规出现违宪违法的情况,也要防止国家法律法规与党内法规相抵触,用有效制度保证两者的一致性。

(三)调整规范的对象不同

在法理上,法律调整对象是指一定的社会关系,社会行为则是法律规范作用的对象。社会关系反映的是法律调整对象的本质,社会行为体现的是法律所规范作用的对象本身。社会行为与社会关系互为表里,共同构成法律关系的重要内容。而根据党内法规制定条例,党内法规的调整对象,则被规定为“党组织的工作、活动和党员行为”。党内法规规范调整的客体,包括“党组织的工作、党组织的活动、党员的行为”三大类。两者调整规范对象的相同之处,是“行为”,即在国家法律法规方面,其调整规范的是公民、法人等法律关系主体的行为;在党内法规方面,其调整规范的是特定主体——中国共产党党员的行为,党组织的作为或者不作为等动态方式不叫“行为”而是称为“活动”“工作”。

需要进一步讨论的问题至少有两个方面。

一方面,公民和党员、公民行为和党员行为有哪些联系和区别。中共党员当然应是中国公民(在中国大陆之外的某些中共地下党员、白求恩等外国共产党员的特殊情况除外),但中国公民不一定是中共党员(中国共产党只有8千多万党员,中国公民则有近14亿人)。因此,党员行为通常是公民行为,而公民行为不一定是党员行为;党员行为既要符合国家法律法规的要求,也要遵守党规党纪党法的规定,公民行为则不受党规党纪党法的约束。

另一方面,为什么国家法律法规把公民个人和国家机构、武装力量、政党和社会组织、企事业单位等法人,都规定为法律行为或者行为的主体,而不是“活动”主体或者“工作”主体,而党内法规要区分党员行为和党组织的活动、工作?法学、政治学、社会学和行为科学等学科,通常把社会主体的有关活动、动作、劳动、工作、劳作等都概括统称为“行为”,党内法规是否有必要区分“党员个人”的是行为,“党组织集体”的是活动或者工作,理据何在?需要进一步辨析的是,党组织的“工作”与其“活动”如何区分?在我们看来,党组织发展党员、收缴党费、做出决策、任免干部、处分党员、批评自我批评等等,既是党组织的“工作”,也是其“活动”,“工作”只要动起来就成为“活动”,而似乎没有静止不动的“工作”。应当从法理和政理上统一把党内法规与国家法律法规的调整规范对象统称为“行为”,但特殊情况下可称为“活动”,如“党在宪法和法律范围内活动”,“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体……都必须以宪法为根本的活动准则”,等等。

(四)立法技术不同

立法技术是指在法的创制过程中所形成的一切知识、经验、规则、方法和技巧等的总和,同时包括法律文件的内部结构、外部形式、概念、术语、语言、文体以及立法预测、立法规划等方面的技术。从法理上讲,国家法律法规的立法技术与党内法规的立法技术,在基本原理原则、基本方式方法、主要技术规范和语言表达等方面,应当是大同小异的。现行宪法和立法法规定,国家法律体系主要包括宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例;在部门法划分方面,国家法律体系分为宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个方面。根据党内法规制定条例的规定,党内法规体系主要包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种。其中,党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定;准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定;条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定;规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。党内法规采取七种立法技术表现形式,意味着中国共产党有关机构的决议、决定、讲话、报告、意见、通知、政策宣示等规范性文件,虽然在管党治党中很重要,但不属于党内法规,而是党内规范性文件。采取明列“党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”七种法规形式的立法技术,既从形式上表明这七种党内法规立法形式的某种层级或范围的不同,又从实体上作了一定意义上的“立法权限”划分,使党内法规制定工作有章可循。在此基础上,借鉴国家法律体系的划分原则和分类方法,可将党内法规体系的内容结构大致分为八个部分:党章及相关方面法规,党的领导和党的工作方面法规,党的思想建设方面法规,党的组织建设方面法规,党的作风建设方面法规,党的反腐倡廉建设方面法规,党的民主集中制建设方面法规,党的机关工作方面法规。[ 参见前引9,李忠书,第19-20页。]

通过比较可以发现,除了党章的制定和修改是由特定主体承担外,其他六种党内法规的名称并不对应特定的制定主体。换言之,在国家法律体系方面,基本法律由全国人大制定、法律由全国人大常委会制定、行政法规由国务院制定、地方性法规由有立法权的地方人大及其常委会制定、民族自治条例和单行条例由民族自治地方的人大制定,它们的名称是与其立法主体、立法职权、法律位阶等相对应的;而党内法规体系的六种形式,可由享有党内法规制定权的主体根据内容需要选择使用,这六种立法形式的党内法规从名称上并不能必然反映出其制定主体、制定权限、法规位阶。换言之,党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委均有权制定准则、条例、规则、规定、办法、细则等党内法规。党内法规这种制定主体与名称不对应的立法技术,与国家法律法规名实相副的立法技术相比,似显得不够科学。

在立法技术上,《中国共产党党内法规制定条例》明确划分出一个“中央党内法规”,虽然该《条例》没有规定省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内法规是“地方党内法规”,但从该规定的隐含意思中,完全可以做出存在“地方党内法规”的判断。中央党内法规规定的事项包括:党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标;党的各级组织的产生、组成和职权;党员义务和权利方面的基本制度;党的各方面工作的基本制度;涉及党的重大问题的事项;其他应当由中央党内法规规定的事项。这相当于国家立法中的“中央立法权保留事项”或者称为“中央专属立法权事项”。党内法规的制定权限划分,除了上述六个方面专属中央党内法规的事项外,制定地方党内法规均可涉足。但在中央党内法规内部,具体由哪些(哪个)中央党内法规制定主体行使上述六个方面的制定权,以何种程序和形式行使中央党内法规制定权,还需要进一步明确划分和具体规定。

(五)适用范围不同

国家法律法规适用于中华人民共和国主权管辖范围内的一切主体。宪法规定的主体包括:全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织;在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业,在中国境内的外国人,等等。党内法规仅适用于各级党组织和全体共产党员。国家法律法规适用于包括共产党员在内的一切社会主体,但是否适用于党组织,要具体情况具体分析,如刑法、民法、经济法、社会法等是否适用于党的某个或者某级组织就没有明确规定,尤其是刑法规定了法人犯罪,而党的中央或者地方组织不是法人,就可以不适用刑法;而党内法规只适用于中国公民和中国政党组织中的特定主体。

党内法规是在中国共产党党内发布和适用的规范性文件,属于“党内”而非“党外”的法规,但由于中国共产党是执政党,是领导我们各项事业的核心力量,建设中国特色社会主义必须坚持中国共产党的领导。党的十八届四中全会明确提出,坚持中国共产党的领导,必须把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一;要求党要坚持依宪执政和依法执政,要领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。由于中国共产党是执政党,由党在国家政治生活、经济生活和社会生活中的领导地位和领导方式、执政使命和执政方式所决定,由中共党员和国家公务员的双重身份、党员领导干部与国家官员双重角色等因素所决定,党内法规虽然定性为“党内”且主要适用于“党内”,但在价值理念、基本原则、主要内容、基本要求、适用主体、实施方式、执行效果等方面,有时很难绝对区分党内与党外、党内与国家、党内与政府、党内与政法、党内与社会、党员领导干部与国家公职人员。所以,从一定意义上讲,“党内法规”在名称上属于中国共产党“党内”,但在具体适用对象和功效上却往往通过党的执政活动延伸到“党外”,进而对整个国家和社会发生直接或者间接的领导和规范作用。

(六)责任后果不同

行为规范的意义之一,就在于任何违犯社会规范的行为若符合相关条件,必须承担相应的违规后果。国家法律法规如此,党内法规、行政纪律等规范亦是如此。否则,社会规范就会成为毫无意义的空气振动。中共党员如果违反了国家法律法规,通常必然违犯了党纪党规,应承担有关违纪责任,但实践中或许也不尽然。例如某个党员在公共场合吸烟,违反了国家的有关禁烟规定;在某些公共场合吐痰、喧哗、吃零食、乱扔垃圾,违反了国家有关公共卫生秩序的规定;过马路未走斑马线,或者半夜步行、跑步、自行车闯红灯,自行车带人、驾车停车轻微违章等,违反了国家的交通规则;还有就是(由于出差、生病、旅游、忘记等原因)轻微违反合同规定的缴费日期,未能按时(如滞迟若干天)缴纳水电费、房租、天然气费、电视费、物业费等。对于这类行为,党内法规通常没有明确具体对应的禁止性、惩罚性规定。从政理和法理上讲,纪严于法,对于共产党员而言,违法必然违纪,但违纪未必违法。因此,上述轻微违法行为实质上都是违反党纪党规的,但从党纪党规的具体条文规定和采取组织措施的处理上看,又常常于法(党内法规)无据。不过,党章明确规定“严重触犯刑律的党员必须开除党籍”,新颁布的《中国共产党纪律处分条例》第四章进一步明确规定了“对违法犯罪党员的纪律处分”的多种情形。例如《条例》第27条规定,党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、失职渎职等刑法规定的行为涉嫌犯罪的,应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。第28条规定,党组织在纪律审查中发现党员有刑法规定的行为,虽不涉及犯罪但须追究党纪责任的,应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。第29条规定,党组织在纪律审查中发现党员有其他违法行为,影响党的形象,损害党、国家和人民利益的,应当视情节轻重给予党纪处分。党内法规的这些制度安排总体上实现了法纪分开、纪法衔接、纪严于法,达成了党内法规与国家法律法规的“法网恢恢、疏而不漏”的效果。

为了更好衔接党规党纪与国法,可否在党纪党规中明确规定,中共党员如有严重违法犯罪的行为,必须受到相应的党纪党规充分,并且根据“法无明文不为罪”的原则(在党内可以引申为“纪无明文不处理”原则),应当由党内法规明确列出“严重违法犯罪”应当受到党规党纪处理的具体细目。此外,根据“一罪不二罚”的法治原则,还可以在党规党纪中进一步细化区分哪些情况应当由国法党纪共同处罚,哪些情况在党内可以适用“一错不二罚”原则。

另外,国家机关、社会组织、企事业等单位,它们如果违反了有关法律法规,要承担行政、经济、民事甚至刑事法律责任。例如,我国刑法第30条规定:公司、企业、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为,法律规定为单位犯罪的,应当负刑事责任;刑法第93条规定:本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论;宪法第五条明确规定:一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。然而,某个或者某级党组织即使重大决策失误造成严重不利后果或者重大损失,作为集体的该党组织却无需承担任何宪法或者法律责任,似乎存在“国法不罚政党组织”的现象;在党纪方面,严重违犯党纪的党组织要承担改组、解散违纪后果,对于受到解散处理的党组织中的党员,应当逐个审查。其中,符合党员条件的,应当重新登记,并参加新的组织过党的生活;不符合党员条件的,宣布除名;有违纪行为的,依照规定予以追究。我们认为,党纪与国法衔接的基本要求:一是两者的衔接不能出现冲突和抵触,尤其是党内法规不能违反宪法和基本法律的规定,否则会落入“党规与国法自相矛盾”的陷阱;二是两者的衔接既要有具体实体规定的衔接,也要有严格程序的衔接,使实体和程序都完全符合法治精神;三是两者的衔接既要有惩罚性的义务和责任衔接,也要有保障性的权利和自由的衔接,切实体现权利与义务、权力与责任的一致性;四是两者衔接是以党纪与国法分开为前提和基础的。根据法治思维和法治精神,凡是国法能够处理解决的事项(行为),应以国法为主导;凡是国法不能解决、不宜处理、没有涵盖、没有涉及的事项(行为),可以党纪党规为主导。无论何者为主,都应当坚持全面依法治国与全面从严治党的统一,坚持依法治国与制度治党、依规治党相结合,坚持宪法原则、党章精神和法治思维、法治原则。


三、党内法规、党的纪律、党的规矩三个概念的关系

我们知道,定义是对概念的内涵或语词的意义所做的简要而准确的描述。而概念的一个基本功能,是用科学定义的方法及其内涵外延的确定,划清彼事物与此事物之间的区别与联系,从而使该事物从有关事物的综合分类系统中彰显出来。实际上,定义的基本功能就相当于“GPS”在物理世界的坐标和定位,应当具有精准度、唯一性和排他性。基于上述认识,我们应当进一步深入理解和科学认识“党内法规、党的纪律、党的规矩”这三个概念的关系。

(一)问题的提出

当我们用法治思维和法治方式观察和研究“党内法规、党的纪律、党的规矩”这三个概念时,不难发现它们在实践中都有广义和狭义的不同解释和用法。这种状况的实际存在,使这三个概念在逻辑关系上具有(或者存在)十六种不同组合(见表1)的可能性,极容易导致三个概念在实际使用中产生交叉、重合、互换甚至混乱的现象,进而影响到党内法规概念及其理论体系的科学性和严谨性。

表1 党内法规、党的纪律、党的规矩三个概念不同组合的逻辑关系

党内法规概念有狭义和广义之分。“依规治党”之“规”是指“党内法规”,还是指“党的规矩”,引出了狭义和广义“党内法规”概念的问题;可以把《党内法规制定条例》中关于“党内法规”的定义,理解为狭义的“党内法规”概念,依规治党就是依照党内法规管党治党;此外,还可以有广义的“党内法规”概念,即“依规治党”之“规”,不仅包括狭义的“党内法规”,而且包括党的纪律、党的规矩等在内;从包含了党的纪律、党的规矩、党内法规(狭义)的意义上来理解和阐释“依规治党”之“规”,就可将党内法规作广义解释。需要注意的是,广义的党内法规,有时也包括道德的党内法规化。例如,习近平总书记在十八届中央政治局常委会第一百一十九次会议关于审议中国共产党廉政准则、党纪处分条例修订稿时的讲话中指出:“这些丰富的实践为党内法规制度创新奠定了坚实基础。新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》,把这些从严治党的实践成果总结提炼出来,转化为道德和纪律要求,应该说是实现了党内法规建设的与时俱进。”中央审议通过的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》细化了党章对党员、干部的廉洁自律要求和纪律要求,实现了党内法规建设与时俱进。要认真贯彻落实这两项法规,真正把纪律和规矩挺在前面,拿起纪律这把戒尺,既要奔向高标准,以人格力量凝聚党心民心;又要守住底线,严格执行党的纪律,决不越雷池一步。

党的规矩也有广义与狭义的分别。党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例也是十分重要的党内规矩;这些规矩看着没有白纸黑字的规定,但都是一种传统、一种范式、一种要求;党内很多规矩是我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例,经过实践检验,约定俗成、行之有效,反映了我们党对一些问题的深刻思考和科学总结,需要全党长期坚持并自觉遵循;因此“党的规矩”不仅包括党章、党纪、党内法规、国家法律,而且还包括党内不成文的优良传统和工作惯例,是一个内涵丰富、外延明确的概念;“党的规矩”概念包含了“党内法规”,但党内法规不能取代党的规矩;党的规矩是个大概念,它包括党内法规,党内法规从属于党的规矩;党内法规是由特定主体制定的具有明确性、规范性、统一性、强制性、成文性制度特征的党的规矩,是党的规矩的重要组成部分。习近平总书记已对“规矩”作出相较于“纪律”“规范”“规则”“法规”等名词概念更加清晰明确的解释和描述,鉴于“党内法规”已纳入“中国特色社会主义法治体系”进而具有了概念的原创性和中国特色,鉴于在中国语境下“规矩”一词可以生动完整地表达“规范”等词的含义,故把“规矩”作为定义党内法规的邻近属概念似乎更为妥贴合适。关于狭义的党的规矩表述,例如“政治纪律和政治规矩”,“讲纪律,守规矩”等。这里的纪律与规矩的表述,呈现出一种并列关系。

关于广义的党的纪律表述,例如“纪律检查委员会”“党纪国法”,以及王岐山同志在2017年3月5日参加十二届全国人大五次会议北京代表团全体会议审议政府工作报告时讲话指出的“坚持纪严于法、纪在法前,实现纪法分开,以党章党规为尺子,靠严明的纪律管全党治全党”,等等。关于狭义的党的纪律表述,例如习近平总书记强调说:“在所有党的纪律和规矩中,第一位的是政治纪律和政治规矩”;又说:“修订党纪处分条例,要体现党规党纪严于国家法律的要求,突出党纪特色,重点对违反党的政治纪律、组织纪律、财经纪律、工作纪律和生活纪律的行为作出处分规定”,“要把党的纪律和规矩挺在前面,用纪律和规矩管住大多数,使所有党员干部严格执行党规党纪、模范遵守法律法规”。在这里,党的纪律与党的规矩就是两个并列使用的概念,纪不同于规,规不等于纪。

在我国,当执政党和国家两方面的规则体系概念同时出现用于治国理政时,为了避免党内规则体系与国家法律体系提法上的不协调,习惯上不得不把“党内法规”等提法转变为“纪律”,表述为“纪严于法、纪在法前、纪法衔接”等;或者转变为“规矩”“规则”“制度”等,表述为“依规治党”、“制度治党”等,以对应于“依法治国”而区别于“依宪执政、依法执政”,同时避免使用“依法治党”“依宪治党”等提法,从而导致“党内法规”概念被淹没。但在实践中,同时使用的与“党内法规”名词含义相近或者相似的一些提法或名词也不在少数。例如,人们耳熟能详的“党纪国法”“遵纪守法”“纪在法前”“纪严于法”“国法高于党纪”“依规治党与依法治国”等。当我们在“中国共产党纪律检查委员会”,以及“纪法分开”“纪严于法”“纪在法前”“纪律处分”“违纪”“党纪国法”“违法乱纪”“遵纪守法”等意义上使用“党的纪律”概念时,“党的纪律”实际上是一个广义的概念,它不仅包括党的规矩,而且包括党章和其他党内法规,甚至还涉及(或者涵盖)国家法律和社会主义道德,一切应当受到纪律约束、纪律规范、纪律问责、纪律处分的行为和活动,执政党的所有与国家法律相对应的行为规范规则,都在此列。例如,《中国共产党纪律处分条例》明确规定,“违纪”是指“党组织和党员违反党章和其他党内法规,违反国家法律法规,违反党和国家政策,违反社会主义道德,危害党、国家和人民利益的行为,依照规定应当给予纪律处理或者处分的,都必须受到追究。”尤其是,党章明确规定:“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则”,而党的纪律检查机关的主要任务,是维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。由此可见,从名称上看,党的纪律检查委员会虽然是一个负责监督执纪(纪律)的机关,但它依据的规范性文件不仅包括狭义的党的纪律,而且包括党内法规和党的规矩;它查处的范围不仅涉及一般违反党纪、党规、党内法规的行为,而且涉及违反国家法律法规、社会公德、公序良俗、行政纪律等行为规范的行为。在这里,党的纪律大致等同于党的规矩(国家法律除外),是一个广义的概念。

现在的问题是,当党的规矩、党的纪律、党内法规这三个概念同时做广义解释和使用时,或者在不同场合交叉做广义、狭义解释和使用时,就可能会引起不必要的概念紊乱和理论含混,以至于影响它们在理论上的科学性和严肃性、在实践上的统一性和权威性,进而从根本学理上影响全面从严治党、依规治党的理论基础和思想引领。因此,一方面,应当从广义和狭义两个角度更加科学严谨地界定党内法规、党的纪律和党的规矩这三个概念,赋予它们确定性内涵;另一方面,应当有所约定,尽可能避免在同时使用这三个概念时产生混乱现象。约定对一个概念做广义使用时,其他两个概念应做狭义使用。例如,当把“党的规矩”做广义使用时,那么,党的纪律、党内法规应做狭义解释,以免乱了它们之间的“辈分”或者逻辑关系。

(二)党的纪律与党内法规

党的纪律(党纪)与党内法规是什么关系?两者是并列关系、交叉关系还是包含关系?首先,广义的“党纪”概念,包含党内法规。按照《中国共产党纪律处分条例》第6条关于“违纪”的规定——“党组织和党员违反党章和其他党内法规,违反国家法律法规,违反党和国家政策,违反社会主义道德,危害党、国家和人民利益的行为,依照规定应当给予纪律处理或者处分的,都必须受到追究”——“违纪”所涉及的“党纪”概念范围,不仅包括党章和其他党内法规,而且包括国家法律法规、党和国家政策、社会主义道德。从这里的表述可以看出,“党纪”是一个广义的概念。其次,还有狭义的“党纪”概念。“违纪”一半是指违犯党章、其他党内法规和国家法律法规的行为,但《条例》第4条第3款规定:“对党组织和党员违犯党纪的行为,应当以事实为依据,以党章、其他党内法规和国家法律法规为准绳,准确认定违纪性质,区别不同情况,恰当予以处理。”该条款的规定既与《条例》第6条的规定不一致(这里关于评判是否违纪的“准绳”,并未包括“党和国家政策、社会主义道德”),也与《条例》第3条的规定不一致(第3条要求“党组织和党员必须自觉遵守党章,严格执行和维护党的纪律,自觉接受党的纪律约束,模范遵守国家法律法规”,但第3条未明确规定要遵守“其他党内法规”),基本上可以算是一个狭义的“党纪”概念。

由上可见,“党纪”及其相关的“违纪”概念,在《中国共产党纪律处分条例》的所有规定中,大致有广义和狭义两种用法,其内涵和外延缺少同一性,使用起来具有一定的任意性;由此导致党纪与党内法规这两个概念,它们是并列关系、交叉关系或包容关系,充满了不确定性。然而,根据党章第七章关于“党的纪律”和第八章关于“党的纪律检查机关”的结构安排、内在逻辑和内容规定,根据党章关于纪委负有“维护党的章程和其他党内法规……经常对党员进行遵守纪律的教育,作出关于维护党纪的决定……检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件”职责的规定,可以推定并认为“党内法规”是从属于“党的纪律”的概念,“党纪”与党内法规是包容与被包容的关系。尤其是,中国共产党中央委员会的检查监督机关,被称为“中国共产党中央纪律检查委员会”,而不是“党内法规”“党章”“党规”“党法”的检查委员会。可见,“党纪”是一个使用更多、外延广大、内涵更丰富的概念。

此外,党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》中,从头至尾都没有使用“党内法规”这个概念。如该《条例》第4条规定:“党内监督必须贯彻民主集中制,依规依纪进行”;第5条规定:“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行”,监督的主要内容是“遵守党章党规,坚定理想信念,践行党的宗旨,模范遵守宪法法律情况”、“严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩”;第12条规定:“中央委员会成员必须严格遵守党的政治纪律和政治规矩,发现其他成员有违反党章、破坏党的纪律、危害党的团结统一的行为应当坚决抵制,并及时向党中央报告。”换言之,实施党内监督是“依规依纪”进行,而不是依照“党内法规”进行,至少在名词上“党内法规”未被该《条例》正式使用。这里“依规”所依之“规”,应当解释为“党内规矩”,即习近平总书记一再强调的“讲规矩”,是我们党的优良传统、工作惯例,是不成文的“党内习惯法”。在党的主要文件中,规矩既不相同于纪律,也不等同于纪律,所以我们党反复强调要“讲规矩有纪律”,要“遵守党的政治纪律和政治规矩”。

党的十八届六中全会通过的另一个重要制度性文件——《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确提出:“纪律严明是全党统一意志、统一行动、步调一致前进的重要保障,是党内政治生活的重要内容。必须严明党的纪律,把纪律挺在前面,用铁的纪律从严治党。坚持纪律面前一律平等,遵守纪律没有特权,执行纪律没有例外,党内决不允许存在不受纪律约束的特殊组织和特殊党员。每一个党员对党的纪律都要心存敬畏、严格遵守,任何时候任何情况下都不能违反党的纪律。党的各级组织和全体党员要坚决同一切违反党的纪律的行为作斗争”,但该《准则》对“党内法规”这个概念也是只字未提。

尽管《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》这两个十分重要的规范性文件本身可归属为“党内法规”范畴,但它们在文本中却只用了党章、党规、党纪、纪律、规矩等概念,而不直接使用“党内法规”做出概括性表述,至少在立法技术上是存在缺憾的。出现这种现象的一种解释,或许是起草者认为党内法规已经包含在党的纪律、党的规矩这些概念之中了,所以,不明确列出党内法规这个概念是无关宏旨的。

(三)党的规矩和党的纪律

党的规矩和党的纪律都可以分为广义和狭义。如上所述,广义的党的规矩,包括了狭义的党的纪律;而广义的党的纪律则包括了狭义的党的规矩,如纪律检查委员会、遵纪守法、纪严于法等概念中的“纪律”,都是广义的。为了保持概念的同一性,避免产生歧义和混淆,建议仅对党的规矩使用广义概念,对党的纪律一般不做广义解释。党的规矩与党的纪律的区别在于:其一,从产生方式来看,党内很多规矩是我们党在长期实践中形成的经过实践检验、约定俗成、行之有效的优良传统和工作惯例,这些规矩看着没有白纸黑字的规定,但都是一种传统、一种范式、一种要求;而党的纪律通常是由有权主体制定颁布的规范性文件。其二,从表现形式来看,党内规矩有的有明文规定、有的没有,党的纪律通常有明文规定,是成文的规矩。其三,从相互关系来看,纪律是成文的规矩,一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律;纪律是刚性的规矩,一些未明文列入纪律的规矩是自我约束的纪律。

表2 党内法规与党的纪律、党的规矩的比较(省略)









(四)党内法规“制度”和党内法规“制度体系”

与法学领域的“法律体系”“法制”“法治体系”等概念相比较,党内法规研究出现了两个重要提法,一是“党内法规制度”,二是“党内法规制度体系”。2013年5月发布的《中国共产党党内法规制定条例》第1条开宗明义地规定:“为了规范中国共产党党内法规制定工作,建立健全党内法规制度体系,提高党的建设科学化水平,根据《中国共产党章程》,制定本条例。”同时发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》也明确提出:“为了规范党内法规和规范性文件备案工作,保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致,同宪法和法律相一致,维护党内法规制度体系的统一性和权威性,根据《中国共产党党内法规制定条例》,制定本规定。”2017年6月,党中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》,从指导思想、总体目标、构建完善的党内法规制度体系、提高党内法规制度执行力、加强组织领导等方面,对加强新形势下党内法规制度建设提出明确要求并作出统筹部署,对于深入推进全面从严治党、依规治党具有重要意义。目前,“党内法规制度”和“党内法规制度体系”这两个概念在党内法规理论研究和实际运用中已被广泛使用,但它们的科学内涵是什么,如何理解“制度”“体系”“法规”(法律)等概念之间的关系,“党内法规制度”“党内法规制度体系”与“党内法规体系”“法律体系”“法律制度”等概念是何关系,仍有进一步进行规范化和科学化研讨的必要。

“制度”(System,Institution)最一般的含义是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则,是一定历史条件下的政治、经济、文化等方面的体系。例如,《党的建设制度改革“立柱架梁”》一文,总结的是“党的建设制度改革”,而在列举的事例和内容中,基本上都是讲有关党内法规、党的规矩和纪律的变化完善情况,如通过落实《关于新形势下党内政治生活的若干准则》,修订实施《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》《中国共产党发展党员工作细则》《中国共产党地方委员会工作条例》,制定《中国共产党党组工作条例(试行)》,实现了“党的组织制度改革重在补空白”;通过制定实施《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》和《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》,实现了对长期在原地打转转的老大难问题,多管齐下、标本兼治;通过修订实施《领导干部报告个人有关事项规定》,制定《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》和《关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的实施细则》,解决了领导干部个人有关事项只报告不核实等制度操作性不够的问题。可见,制度既是一种行为规则,也是一种规范体系;制度存在于规范体系之中,规范构成制度的基本要素和框架内容。

从某种意义上讲,规范就是制度,制度就是规范,同时也是体系。“制度”加“规范”形成的概念,会产生多种涵义甚至歧义,难以界定。当“制度”等于“规则”,“规则”等于“制度”时,把规则与制度两个词合起来使用,除非有特别的限制和说明,否则就很容易成为“同义反复”;同理,当“制度”等于“体系”,“体系”等于“制度”时,往往也会成为“叠床架屋”“画蛇添足”的累赘。

笔者曾对“法治制度”一词作过一点研究,发现法律制度(Legal Systems)在西文中是个多义词,在汉语里也是一个多义词。原因在于:一方面,从西文译成中文时,“Legal Systems”一词就可以翻译为“法制”“法系”“法律体系”“法律制度”,等等。这些译文都表达了某种法律群、法律的聚合体或者某类法律的存在形态,因而译文无论是“法制”“法系”“法律体系”还是“法律制度”,只要这些词在全文中保持译文的同一性,就都有一定的合理性。另一方面,汉语表达的“法律制度”一词,又有多种解释。这里试举几例。例一,认为“法律制度”是指一个国家或地区的所有法律原则、法律规范和法律文本的总称。在这种解释的意义上,法律制度就是特定空间范围内各种法律规则的总和,是“复数”的法律存在形式,大致等同于中国语境下的“法律体系”。由于在汉语中,“制度”一词有时被解释为“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则,或者是在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范”,因此在构词法上,法律大致就是制度,或者说制度大致就是法律,把法律与制度合并起来使用,表达的不过是一种同义反复的强调。例二,认为“法律制度”是“法制”或者“法律和制度”的别称。例如,中国法学院通常使用教材——“中国法律制度史”或者“中国法制史”、“西方法律制度史”或者“西方法制史”等,其“法律制度”表达的内容基本上等同于“法制”或者“法律和制度”的理念。例三,认为“法律制度”是一个“法律系统”,因为“Systems”一词在汉语里既可以指“制度”或者“体制”,也可以指“系统”或者“体系”。当法律制度被解释为一个“法律系统”时,法律制度作为一个为社会输送行为规则与裁判标准的集合体,其主要的价值与地位就在于媒介了法学研究与实践。在静态意义上,它反映并记载着国家的社会体制与价值诉求,在动态意义上,它则通过法律制度的内部运作机制与外部表现结构将法学研究中的发现与成果输入的同时将法律制度的表达要素规则等要素输出。例四,认为“法律制度”是与宗教制度、经济制度、社会制度、政治制度、文化制度、道德体系等不尽相同的制度形态,是一种由法律规范构成的、规定权利与义务并具有国家强制性的制度体系。这是从法律制度的外延来解释“法律制度”的一种观点。例五,认为“法律制度”是由立法制度、执法制度、司法制度以及公法、私法、社会法、国际法等构成的制度体系。中国由于不采用西方罗马法以来关于公法与私法的划分理论和标准,而采用“中国特色社会主义法律体系”的构建理论和划分标准,因此在当代中国,法律体系在一定意义上就是指法律制度,是法律制度的规范化和条文化表现形式。

美国法学家弗里德曼指出,有许多方法可以观察法律制度,但对于“法律制度……没有学者和公众都同意的定义”。他认为,对“法律制度”难以下一个定义,但法律制度由各种公认的次要制度组成,这些次要制度的“共同点在于都是制度,以规范或规则运行,与国家相连,或有一个至少和国家行为相类似的权力机构。”法律制度是一个系统,它的运行过程“是通过社会环境对法系统的‘输入’系统对输入物的‘处理’、作为处理结果的‘输出’输出物对外部的‘影响’和‘效果’以及在此基础上社会环境对于系统的‘反馈’等步骤而构成的”,所以,可以把法律制度理解为一种“输入—处理—输出”的系统。

那么,在“党内法规制度”和“党内法规制度体系”作为被执政党正式使用的概念,是否对它们的科学性、规定性做出过统一界定和解释,是否考虑过这些概念如何与国家法律体系、法规体系、法律制度等一系列法学概念的协调统一。例如,为什么我们在使用“中国特色社会主义法律体系”“中国特色社会主义行政法规体系”“中国特色社会主义法治体系”等概念时,通常不用“法律制度体系”“行政法规制度体系”“法治制度体系”,因为“法律体系”“行政法规体系”“法治体系”这些概念,本身就包括了“制度”的涵义,即在一般意义上,体系就是制度,制度即是体系。我们注意到,在构建中国特色党内法规体系、开展党内法规理论研究的过程中,基本上是以法学、尤其是立法学的基本原理、基本概念、基本原则、基本方法等为原型、依据、方法和套路来展开的,但在套用或者借鉴法学原理和方法时,又有一些“创新”和“发展”,只不过这些“创新”和“发展”往往缺乏充分的学理论证和法理政理支撑,缺乏与既有法学原理和法学方法的继承、发展、创新的渊源关系(历史和学科基因)的关照,甚至还有一定的主观性、随意性和实用主义,致使党内法规研究中的这些重要的基本的核心概念,一开始就埋下了理论根基或学理依据欠缺等先天不足的隐患。

我们认为,应当借鉴法学的立法技术思路和方法,结合全面从严治党、依规治党、制度治党的成功经验和实践需要,对党的规矩、党的纪律、党内法规等概念进行全面梳理,用党内法规形式对若干核心名词概念统一表述、统一界定、统一定位、统一分类、统一使用,使其进一步制度化、规范化。为此建议:一,将“党的规矩”规定为广义规范概念,在党内包括党章和其他党内法规、党的纪律、党的政策、党的优良传统和惯例等,在党外包括国家法律法规、国家政策、社会主义道德等;二,将“党的纪律”和“党内法规”规定为从属于党的规矩的下位概念,一般不对党的纪律和党内法规做广义解释和使用;三,将党的纪律和党内法规规定为并列存在的两个既不完全相同又有相互交集的交叉概念。

总之,目前国内关于党内法规问题的研究如火如荼、轰轰烈烈,众多研究成果不乏真知灼见、体现中国特色、富有中国创见,但有些研究“成果”也需要注意科学精神、科学方法。只有打牢“党内法规”的政理之基,夯实“党内法规”的法理之本,其研究才能具有更强的科学性和普遍性、生命力和战斗力,才能成为真正中国特色的原创性成果。

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