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杨东教授率团赴英考察之六:反思金融危机的治理——政策为先or监管科技(Regtech)

众筹金融研究院2020-09-03 13:58:00

编者按

格林威治时间2017年8月1日,杨东教授一行前往伦敦玛丽皇后大学商法研究中心,并与国际金融法教授George Walker就金融科技、监管科技、智能投顾和现金贷等一系列问题展开了详细的研究与讨论,并交换了意见。

会谈主要围绕英国金融业的监管模式、监管模式与金融科技的相互关系以及其它一系列问题对George Walker教授进行了详细的采访,进一步了解英国的现金贷发展情况Regtech等相关问题。


访问对象:

George Walker 

(伦敦玛丽皇后大学商法研究中心国际金融法教授)

访问地点:

Lincoln’s Inn Fields Campus Center For Commercial Law Studies, London WC2A 3JB

访问时间:

2017年8月1日下午2:00-5:00

参访人员:

杨东教授,张吉豫老师,以及人大访英团的学生成员

图为Walker教授关于FinTech Conclusions

(考察团供图/图)

FINTECH CONCLUSIONS

  • 我们生活在一个激动人心的时代,在这里,数字、科技、虚拟场景和社会变革正在进行,FinTech则恰恰属于其中一部分。

  • FinTech涵盖了技术竞争,发展进步,科学设想和改革的各个方面。

  • 可以期待未来的实验和创新将带来相关应用市场、消费者和社会收益的提高。

  • FinTech的发展必须有监管层的支持,同时与RegTech协同并进。这就要求掌控全局风险。

  • 在银行和金融市场的改革和重组中,市场和监管体系崩溃的可能性是难以避免的,但只要不稳定因素得到适当的甄别和管理,则结果利大于弊。



问题一: 英国当前有PRA和FCA两个主体对金融业进行监管。两者之间是否存在冲突?两者是如何协调的?


英国的金融监管在本质上不是所谓的双峰监管(Twin Peaks),而是基于央行的宏观审慎监管(Central-bank-based Macro-prudential Regulation)。在英国的确存在两个名义上的金融监管主体,即审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA)。但事实是,英格兰银行通过PRA对系统性金融机构(Systematic Institutions)进行监管,以实现宏观稳定的目标。而FCA则负责对众多的非系统性金融机构(non-systematic institutions)进行规制,以实现真正的审慎监管。

 

如果我们回顾历史,就会更清晰地理解当前英国金融监管的本质。当前PRA和FCA并立的局面,以及英国金融市场的整体监管格局,是由两个原因造成的。


第一个原因是政党轮替投射到了金融监管层面。Tony Blair领导的工党执政13年之后,Tory党(英国保守党 Conservative Party前身)在2010年5月取得了政权。后者上台后,急于改变现状,单纯地为改变而改变。于是,Tory党人发明了双峰监管这一概念。它的思想渊源是Michael Taylor的一些早期著作,包括Peak Practice 和Regulatory Peaks这样的书。书中的想法后来被概括为“双峰监管”。澳大利亚在二十年前即有相互分离的行为监管(Conduct Regulation)和审慎监管(Prudential Regulation)的模式。出于政治的原因,英国在2010年重新捡回了这种二十年前的模式,并希望籍此对监管系统做出改革。


第二个原因是2008年的全球金融危机。危机爆发后,人们不知道到底谁该对整个金融系统的稳定负责。所有国家的中央银行都不想承担危机的责任。它们声称自己的权力有限,无法实施有效的系统监管,尽力把危机的责任推卸出去。于是改革金融监管,实现宏观稳定,成为大势所趋。我们知道目前主要有三种模式。在英国,我们有金融政策委员会(FPC)。这个小型的委员会是一个隶属于英格兰银行的内部机构。在欧盟层面,承担宏观稳定职责的是欧洲系统性风险委员会(European Systematic Risk Board)。它是欧洲主要的央行组成的一个委员会,也包括一些证券监管当局,但整体上是一个央行基础上的联合委员会。在美国,他们有金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council)。这是一个最为民主化的监管机构,囊括了来自于银行,证券和保险领域的监管者,以及其他相关领域的人员。这些人在国务卿的领导下团结协作,以实现宏观金融稳定的目标。

 

图为Walker教授

(考察团供图/图)

为什么英国的监管系统不是纯粹的审慎-行为监管呢?看一下审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA)各自的监管对象就明白了。审慎监管局大概负责监管700到800家大型的,可能造成系统性风险的金融机构,主要包括500家大型银行,200家保险公司,以及大概100家建筑行业的信用合作组织。而金融行为监管局负责规制35,000家各类其它非系统性金融机构。因此,究竟是谁在实施审慎监管?当然是金融行为监管局。审慎监管局的做法是“摘樱桃”(Cherry Picking),只挑最好的樱桃,只管系统性的大金融机构,其它的机构都留给了金融行为监管局。如果看一下《金融服务和市场法案2010》,以及随后在2012年的修订案,我们会发现在这部对FCA来说最重要的法案中,竟然没有对行为监管职责的具体描述。它只是要求FCA确保市场功能正常运转。因此,FCA其实是功能监管,不是行为监管。

 

当局不愿把全部职责都交给英格兰银行,并且希望能够把审慎监管和行为监管截然分开,于是设立了独立的FCA和PRA。PRA又变成了英格兰银行的下级机构,但这不合理。“既然我们的目的是要让英格兰银行能够对系统性机构实施逐日的监督和规制,为什么要把这种系统监管的职责交给一个相对独立的附属公司(PRA),而不是英格兰银行呢?”我6年前就这样说,而最近的英格兰银行的行长Mark Carny也这样说。


因此,事实上英国已经废除了PRA跟英格兰银行之间的界限。当前,PRA就是英格兰银行。我们可以这样理解英国的金融监管系统:英格兰银行以及PRA是系统性机构的监管者,负责宏观稳定;FAC是非系统性机构的监管者,负责审慎监管,但无需对宏观稳定直接负责。

 

当前英格兰银行有三个关键的委员会:一个是货币政策委员会(Monetary Policy Committee), 负责货币政策和金融系统的宏观稳定;另一个是审慎监管委员会(Prudential Regulation Committee), 负责系统层面的审慎监管(保持宏观稳定);还有一个是金融行为监管委员会(Financial Conduct Committee),负责大量的非系统层面金融机构的监管。事实上,这是一种基于央行的宏观审慎监管。


问题二:您认为随着金融科技的出现,当前的这种基于央行的宏观审慎监管会表现出什么缺陷么?


这个问题不能一概而论。单纯的组织结构变革通常并不能带来任何实质性的改变。关键是监管系统中的每个部门到底做了什么样的实质工作,组织变革本身并不重要。目前在英国,金融政策委员会(FPC)负责监督金融科技相关的风险。其实是哪个部门负责不重要,只要它能够有效实施监管功能就行。

 

顺便说一下,在国际层面负责金融科技相关问题的组织是金融稳定委员会(Financial Stability Board),而FSB的主席是Mark Carny。他还是英格兰银行的行长,以及金融政策委员会(FPC)的主席。在英国,他通过FPC来监督金融科技,在波恩则通过FSB来监督。


图为Walker教授

(考察团供图/图)

问题三:您认为当前的监管模式可以应对金融科技带来的风险么?


单纯的机构组织变革不解决任何问题。因此其实你的问题或许应该是:FPC能够正确认知和理解金融科技带来的风险么?答案是不能。他们还没有对金融科技展开过认真的讨论。在FPC的报告中有一些针对金融科技的泛泛的表述,但是他们还没有做什么细致的研究。

 

真要回答你这个问题,我们首先需要明白金融科技究竟带来那种类型的风险。在我看来,金融科技带来的风险包括:金融风险,操作风险,法律风险,行为管理风险,以及环境风险。以上五种风险中操作风险是最大的。我的初步结论是操作风险具体包括设计全新系统所蕴藏的风险,软件风险,硬件风险,网络风险,还有系统风险

 

金融科技将会使市场碎片化。传统上,在银行、证券以及保险领域都有一个市场链,产品市场上也有产品链,金融科技将会打破所有这些链条。银行、证券以及保险企业与客户的关系会被打破,整个金融市场会变得碎片化。

 

我们需要明白,那些重要的、应该被监管的行为到底是由谁在做。在英国和欧洲,常见的情况是一个公司生产了一个app,然而这个app其实只是一个交互界面(Interface), 因此,这家公司不会像银行,证券或者保险公司那样受到监管。它们只是帮客户跟银行,证券或保险公司建立联系,并没有提供什么需要被监管的金融服务。但是如果这些科技公司无需被监管,那么究竟谁应该受到监管呢?英国监管者的做法是跳过科技公司,直接监管金融服务的最终提供商,即银行,证券或保险公司。由于金融科技使得市场链条碎片化,监管者必须审慎地辨别究竟是谁在从事需要被监管的活动,是谁在吸收存款,是谁在安排交易和投资,是谁在提供投资建议。我们需要做的就是把这些活动辨别出来,找出相应的实施者,然后确保他们从事的这些活动是合规的。

 

但是需要指出的是一些大的平台可能是应该被监管的。比如一些网络平台提供支付服务,那么它们的行为就应该被纳入监管范围。如果这些平台实质上提供了银行业务,那么就应该受到银行监管部门的规制。如果提供了保险业务,则应受到保险监管部门的规制。如果提供证券买卖业务,则应受到证券监管部门规制。

 

另外,市场由于金融科技而变得非常复杂,风险一旦被触发,其规模将会是十分巨大的。风险的传播不会是多米诺骨牌式的,相反,风险事件之间呈现出更复杂的,不可预测的因果联系。这正是系统性风险的起因。破产事件的效应的传播以前可能需要几周或几个月,但现在则会瞬间实现,并触发更多的并发风险。

 

监管应该分为两个方面。一方面,监管者需要识别出那些需要被监管的活动,无论这些活动是在哪类技术媒介上实现的,监管者需要对金融活动本身进行规制。另一方面,监管者还要对市场整体做出监测,及时识别出潜在的系统性风险。全球范围内最大的风险不在银行市场,证券市场或者保险市场本身,而是在三个市场的交接地带。而金融科技可以在这些交接地带引发风险。

 

对于监管来说,收集市场数据是重要的,但对数据的分析和解读能力同样重要。如果监管当局是由对数据,技术都不了解的人员组成的,有效监管将会是问题。


图为杨东教授向Walker教授赠书并合影

(考察团供图/图)

问题四:我们认为Regtech包括两方面:一是企业利用技术来实现合规,二是监管当局利用技术来提升监管。您认可这种观点么?


当然认可。传统上企业收集很多数据,但它们本身并不解读这些数据,而是上报给监管者,监管者解读这些数据。但现在的问题是,企业上报的数据呈指数级增加,以至于企业层和管理层都无法理解它们。


你问到PRA对Regtech做出过何种反应。答案是没有任何反应。只有FCA对fintech 做出了反应,其原因也是为了促进创新和竞争。我认为FPC应该关注Fintech, 它的职责是维护宏观稳定。


Regtech 会发展。就像目前有平台来帮助人们销售商品,将来也会有平台来帮助大银行来解决风险管理的问题。Regtech 将来会有很大的发展,但目前还是处于早期阶段。


问题五:您认为Regtech需要被监管么?


Regtech 利用技术来实现合规,本身就是一种监管手段。对于监管手段是否需要监管,还需要拭目以待。


图为Walker教授演讲

(考察团供图/图)

问题六:传统的投资顾问要求相关人员具备一定的资质,比如教育资质。在英国对于智能投顾有相应的资质要求么?


智能投顾是一个很新的领域。我有一个报告叫做The Financial Advice Market Review,就是关于如何提升投顾服务的。与其他金融服务业相比,投顾服务在英国发展较慢,很多人得不到合适的投顾服务,因此我们亟需提升它。FCA也在关注智能投顾服务。具体的例子是Streamline Advice 服务。这一种提供投资顾问服务的简化模式,利用包括机器人在内的技术,使得投顾服务更易提供。困难之处在于,在英国,“投资顾问”的定义非常具体狭窄,但在欧盟这种服务的定义很宽泛,被称为 Market Financial Instrument Director。因此在英国,我们即将改变法律中“advice” 的定义,使之与欧盟法律中的定义类似。

 

你刚才问机器人是否需要具备某种资质。是的。我手头就有一个旨在改善streamline advice的指导意见书。英国法律规定advice不是向个人提供的。我个人认为advice是针对个人的,当我向你提供advice,我的行为应该受到监管,但英国法律不这样认为。欧盟的法律也有问题。它要求advice必须是适当的。但我们跟欧盟有截然不同的行为标准来判断适当性。因此,有些人认为直接将欧盟的法律套用在streamline advice上也很不合适。

 

如果智能投顾没有起到尽职的义务,操作投顾机器人的人来负责。不可能因为是机器投顾,所以就可以逃避责任,这绝对不行。不是生产机器的公司担责,而是利用机器提供服务的人或组织担责。

 

在英国streamline advice 不提供全面的顾问服务,相关建议只集中于有限的问题,不会是太个人化或具体化的,只是提供一些标准化的信息。这样,智能投顾的服务很窄,法律义务也就有限。



图为杨东教授向Walker教授赠与中国人民大学纪念礼物

(考察团供图/图)

问题七:英国的现金贷发展情况是怎样的?


我们有P2P借贷,也有众筹。整体上来说P2P借贷是直接借贷,众筹倾向于是基于权益的筹款,可以得到股份。FCA区分对待Loan-based 众筹和Investment-based众筹。市场一般讨论的是p2p借贷和众筹。FCA对众筹的定义基本上将两者都涵盖了进去。因此,Loan-based 众筹实质上是P2P借贷,而investment-based众筹基本上就是权益类众筹。

 

FCA负责英国的消费者信贷的监管。两年以前,FCA对Payday Lending是极为担心,原因是它的利息太高了。因此,FCA对Payday Lending 进行非常严格的限制,给它加了利率上限。大概三年前,英国有三家大的payday lending 公司,但是它们被过度监管了。以至于那些依赖Payday Lending的人突然间无法借贷了。消费者金融协会(Consumer Finance Association)的报告说,由于过度监管,600,000人无法借款,不得不转向更加危险的资金源。这就是过度监管的坏处。Payday Lending公司的收入急剧下降,最大的Payday Lending公司(Wonga)的收入下降了60%。

 

FCA宣称对Payday Lending的利率限制不会废除,这项政策会执行到2020年。最新的情况是,大银行也在未被授权的情况下自行确定利率。越来越多的人认识到,大银行在未被授权的情况下收取的高额利息和Payday Lending其实没有两样。但现在如果你有一个银行账户,可以用它来获得Payday Lending, 也可以向银行申请高利息的贷款,利息甚至比Payday Lending还高。以前FCA对Payday Lending设定了利息上限,对大银行则没有。但现在这些银行也被要求将超额利率降到跟Payday Lending 一致,这样两者就相似了。并非所有的现金贷公司都关门了,但它们的处境很艰难。


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编辑:华一枝


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本平台由杨东教授及其团队运营,推送互联网金融、金融科技、法律+金融+技术、双创四众、大数据、区块链、众筹金融等最新研究成果,分享各类原创精品。

杨东,中国人民大学法学院副院长、教授、博导。中国人民大学金融科技与互联网安全研究中心主任,教育部首批青年长江学者,全国人大法工委、财经委证券法、期货法、电子商务法专家组成员。获得第八届“全国十大杰出青年法学家”提名奖。担任中国证券法研究会副会长、中国金融科技50人论坛学术委员。杨东教授主持首个监管科技(RegTech)国家社科基金课题“技术驱动型金融监管的法律问题研究”。


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